Sozialer Arbeitsmarkt – Lehren aus früheren Programmen

Das von der Bundesregierung verabredete Regelinstrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt für alle“ ist inzwischen in den Grundzühen bekannt (zum Budget und Finanzierbarkeit, der Refrentenentwurf zur Gesetzesänderung ist nicht veröffentlicht). Lohnenswert ist ein Blick zurück auf andere Programme des Bundes, die mehr oder weniger mit einem sozialen Arbeitsmarkt oder sozialer Teilhabe in Verbindung stehen. Aus den damit gemachten Erfahrungen könnten Lehren für das neue Instrument gezogen werden.

Erfahrungen aus dem ESF-LZA-Programm

Das Programm zum Abbau von Langzeitarbeitslosigkeit läuft noch. Festgehalten werden kann bereits jetzt, das die ursprünglich geplanten Zahlen nicht erreicht werden und die Planzahlen mehrfach nach unten korrigiert wurden. Die Zielgruppe wurde sehr eng gefasst, vermutlich wegen der Angst des Bundes, dass es zu viele Teilnehmende geben könnte. Nachdem die Anfangszahlen der Programmeintritte gering waren (erst nach einem halben Jahr ist das Programm in allen Bundesländern angelaufen), wurde die Zielgruppe erweitert – allerdings zu spät um noch die Ursprungszahlen zu erreichen. Eine vergleichbare Entwicklung zeigte sich auch beim Programm Bürgerarbeit. Für künftige Instrumente oder Programme sollte nicht ausschließlich über die Zielgruppendefinition, sondern auch über die Förderquote gesteuert werden.

Im Zusammenhang mit der Zielgruppendefinition und der Förderquote ist auffällig, dass die Bedarfe für die Normal-und Intensivförderung nicht gut eingeschätzt wurde. So ist es in der Laufzeit zu Umschichtungen bzw. Umplanungen von der Normalförderung weg hin zur Intensivförderung. Typischerweise kommen dafür zwei Ursachen in Betracht: a) die Teilnehmenden waren weniger leistungsfähig als gedacht, b) bei der gegebenen Zielgruppe war für die Arbeitgeber die Förderquote – der Anreiz – in der Normalförderung zu gering. Ohne die Ausweitung der Intensiv-Förderfälle wäre vermutlich die Programmzahlen noch niedriger ausgefallen.

Aus den bisher bekannten Teilnehmenden-Zahlen werden Creaming-Effekte zu Lasten Frauen und Migranten deutlich. Beide Teilzielgruppen kommen in einem deutlich geringeren Anteil vor als sie typischerweise im Bestand eines Jobcenters vorhanden sind. Künftige Programme und Instrumente sollten Steuerungsmöglichkeiten gegen Creaming vorsehen.

Das Programm weist eine in der Laufzeit deutlich gestiegene Abbruchquote (überwiegend durch Arbeitgeber bedingt) auf (über 25%) und das trotz vorgeschrieben Coaching (ein Mindestcoaching von einer Stunde pro Woche in der Einstiegsphase war vorgeben). Die Ursachen dafür sollten ausgewertet werden. Es gibt Jobcenter mit mehr als 50% Abbruchquote: Was ist da falsch gelaufen? Welche Qualität und Nutzen hatten hier die Betriebsakquisiteure, die für die passgenaue Zusteuerung von Arbeitslosen zu Arbeitgebern zuständig waren, und die Coaches , die für die Stabilisierung und Abbruchvermeidung verantwortlich sind? Es gibt Jobcenter mit weniger als 10% Abbruchquote: was haben diese anders gemacht?

Was passiert mit diesen Abbrecher/-innen? Ist ein Maßnahme-Anschluss nötig? Welcher wäre integrationsfördernd? Vom von der Regierung geplante neuen Förderinstrument könnten die Abbrecher/-innen nur bedingt partizipieren, entweder weil sie nicht als arbeitslos zählen (§16e SGB iE) oder weil bisherige geförderte Beschäftigungszeiten angrerechnet werden (§16i SGB II).  Angesichts nicht immer zu vermeidenden Abbrüche ist die Dauer des Leistungsbezugs das bessere Zugangskriterium zu Programmen und Instrumenten als die Dauer der Arbeitslosigkeit.

Erfahrungen aus dem Programm Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt

Das Programm läuft noch. Es ist zügig gestartet und hat die Planzahlen gut erreicht, so dass eine weitere Förderrunde aufgerufen wurde. Auch diese wurde gut angenommen.

Die Förderung war ausschließlich ein Lohnkostenzuschuss. Coaching war kein Förderbestandteil, obwohl fachlich richtig und wichtig. Das gilt auch für eine nötige Qualifizierung und Anleitung. Teilweise wurden diese im Förderantrag benannten erforderlichen begleitenden Aktivitäten aus dem Eingliederungsbudget (EGT) der Jobcenter finanziert, teilweise auch vom Arbeitgeber. Einige Jobcenter haben begleitenden Aktivitäten überhaupt nicht realisiert (so der Bundesrechnungshof). Eine Anpassung der Lohnkostenförderung an die während der Laufzeit erfolgte Erhöhung des Mindestlohns erfolgte nicht, so dass diese übersteigenden Kosten durch den Arbeitgeber zu leisten sind.

Das Programm zeigt eine Differenz zwischen Antrag und Bewilligung der geförderten Arbeitsplätze: Trotz vorhandenem Budget hätten mehr Plätze bewilligt werden können. Typische Erklärung könnte sein, dass für Arbeitgeber die Finanzierung nicht auskömmlich ist und/ oder die Schaffung zusätzlicher und wettbewerbsneutraler Arbeiten im öffentlichen Interesse auf eine Begrenzung gestoßen ist.

Andererseits wurde das Programm schnell und gut angenommen. Vermutlich sind vor allem Beschäftigungsträger Arbeitgeber in diesem Programm und waren deshalb in der Lage schnell mit der Umsetzung zu beginnen. Allerdings hat der Bundesrechnungshof beanstandet, dass in einem nennenswerten Umfang die „falschen“ Teilnehmenden in das Förderprogramm aufgenommen wurden. Je detaillierter die Zielgruppendefinition für die Teilnahme, umso aufwändiger wird eine Akquise und um so eher werden Fördervoraussetzungen nicht erfüllt und beanstandet.

Da kein Anspruch auf Arbeitslosengeld I erworben wird, fallen die meisten Teilnehmenden nach dem Auslaufen der Förderung wieder auf ihren früheren Status als Alg-II-Empfänger/in zurück, falls sie nicht schon während der Programmteilnahme auf ergänzende Alg-II-Leistung angewiesen waren. Das kann demotivierend wirken. Grundsätzlich sollten die Teilnehmenden künftiger Programme und Instrumente auch arbeitslosenversichert sein und Ansprüche auf Arbeitslosengeld (I) erwerben können.

Deutlich ist auch die Differenz zwischen der Zahl der bewilligten und der besetzten Plätze. Es hätten mehr Plätze besetzt werden können als die realisierten. Selbst wenn die Arbeitsplätze die formalen Erfordernisse erfüllen und ihre Förderung bewilligt wird, gibt es an dieser Stelle ein Problem: das Problem der Teilnehmenden-Akquise/-Zugang. Gerade in Nordrhein-Westfalen, wo großen Bedarf für einen sozialen Arbeitsmarkt gesehen wird, blieben über 1.000 Plätze unbesetzt – trotz vorhandenem Budget. In solchen Fällen droht eine Schuldzuweisung an die Jobcenter, dass es an ihnen gelegen hätte, sie hätten ja nur zuweisen müssen.

Es reicht demnach nicht aus seitens der Politik einen Geldbetrag bereit zustellen um soziale Teilhabe für Langzeitarbeitslose oder Langzeitleistungsbezieher/-innen abzusichern. Die Politik muss der örtlichen Ebene (z. B.über den SGB II Beirat) auch die entsprechenden Ermessensräume für Entscheidungen geben.

Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen (FIM)

Die FIM haben wie das Programm Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt die Zusätzlichkeit als Kriterium für externe Arbeiten. Das Programm hat aber im Vergleich dazu nicht funktioniert. Und das obgleich die Maßnahmekostenpauschale für FIM in manchen Bundesländern höher war als dort die durchschnittliche Maßnahmenkostenpauschale für Arbeitsgelegenheiten. Örtlichen Berichten zufolge waren das Antragsverfahren zu aufwändig und die zusätzliche Fahrtkostenerstattung für die Teilnehmenden wesentliche Probleme.

Bürgerarbeit und BEZ

Mit großem medialen Engagement wurde 2010 die Bürgerarbeit in Form eines Sonderprogramms von der Bundesregierung trotz aller Kritik eingeführt (s. Hammer 2011: Bürgerarbeit – schleppender Start der Bürgerarbeitsphase. In: Forum Arbeit 1/2011, S. 25-28; Hammer 2011a: Ein Jahr Bürgerarbeit – Überblick über den aktuellen Stand. In: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit., Nr. 6/2011, S. 415-425). Das Programm gliederte sich in eine sog. Aktivierungsphase und eine daran anschließende Beschäftigungsphase. Geplant wurden 161.807 Aktivierungen und 33.955 Bürgerarbeitsplätze.

Die Aktivierungsphase der Bürgerarbeit wurde aus den regulären Eingliederungsmitteln der Jobcenter oder bei Personalkosten auch aus dem Verwaltungshaushalt bestritten. Aus ESF- und Bundesmitteln wurde die Bürgerarbeitsphase mit 1,2 Mrd.€ finanziert und zwar ein gedeckelter und für das Entgelt zweckgebundener Betrag (max. 1.080 Euro pro Teilnehmer/in pro Monat für max. 36 Monate). Die Umsetzung erfolgte durch die Arbeitgeber, die auch die Antragssteller und Bewilligungsempfänger für die Programmmittel waren. Die Gemeinkosten oder Anleitungs- und Betreuungskosten mussten die Arbeitgeber selbst finanzieren ebenso wie jene Entgeltkosten, die oberhalb der förderfähigen Grenze liegen. Eine Qualifizierung war in der Bürgerarbeitsphase nicht vorgesehen.

Nachdem der Programmstart sehr schleppend war, wurden vom Bund verschiedene Änderungen vorgenommen. Es wurden Fristen für die Antragsstellung und Besetzung verlängert und das ursprüngliche Verbot, Arbeitnehmerüberlassung mit Bürgerarbeit zu nutzen, wurde aufgehoben.

Auffällig war beim Vergleich der Strukturmerkmale bei den Eintritten der überproportionale Anteil an deutschen Personen im Programm, der über ihrem Anteil an den Arbeitslosen lag. Die Daten wiesen auf eine Selektion in der Zuweisungspraxis der Teilneh­menden hin („Creaming“-Effekte).

Da kein Anspruch auf Arbeitslosengeld I erworben wird, fallen die meisten „Bürgerarbeiter“ nach dem Auslaufen der Förderung wieder auf ihren früheren Status als Alg-II-Empfänger/in zurück.

Das Programm „Bürgerarbeit“ war ähnlich wie der Beschäftigungszuschuss (BEZ, Jobperspektive) ein von der Politik (der jeweiligen Bundesregierung) forciertes Instrument zur Arbeitsmarktintegration. Es war beim Interessenbekundungsverfahren auf großes Interesse gestoßen, vor allem da die Mittel für den Eingliederungstitel politisch unter Druck geraten waren und eine Ergänzung sowohl von Jobcenters wie Beschäftigungsträgern gewünscht war. Auffällig ist, dass die Politik den Jobcentern nicht das nötige Eingliederungsmittelbudget zur Verfügung stellt und der Verwaltung überlasst, wie sie den politischen Willen dennoch umsetzt und die Jobcenter nötigt, sich Maßnahmeträger zu suchen, die Drittmittel oder Eigenmittel mitbringen.

Wie bei BEZ lief die Bürgerarbeit in der Bürgerarbeitsphase schleppend an. Lag dies beim BEZ in der Diskrepanz zwischen der geweckten Erwartungshaltung und der Auslegung der Vorgaben durch die Bundesagentur für Arbeit, so ergab sich bei den Bürgerarbeitsplätzen eine Diskrepanz zwischen den von der Politik geweckten Erwartungen, die mit dem Instrument verbunden wurden, und der Auslegung der Vorgaben durch das Bundesverwaltungsamt (BVA), die sich teilweise deutlich von der lokalen Praxis unterschied. Im Interessensbekundungsverfahren spielte außerdem eine Rolle, dass die Jobcenter die Interessensbekundung einreichten, die Antragssteller erst anschließend ins Spiel kamen. Die beiden beschriebenen Trennungen waren nicht hilfreich. Folgenreich war das Letztentscheidungsrechts des BVA über die Förderkriterien, da dies den Konsens auf lokaler Ebene aushebeln konnte und den nunmehr vorgeschriebenen lokalen Beiräten diesbezüglich eine Alibifunktion zur örtlichen Zusammenarbeit zukommen konnte. Bürgerarbeit hat seine Funktion als der vom Bund in Aussicht gestellte Ersatz für die Reduzierung der Arbeitsgelegenheiten nicht erfüllt. Nach Auslaufen des Programms wurde es beendet und eine neues Programm als Kompensation für die wegfallende Förderung in Spiel gebracht.

Zusammenfassung

Es gab immer einen mehr oder weniger großen Handlungsbedarf für einen wie auch immer genannten geförderten oder sozialen Arbeitsmarkt. Neue Programme kompensierten den Wegfall vorangegangener Programme.  Nur  die Arbeitsgelegenheiten gibt es schon fast 100 Jahre.

Die Erfahrungen der Programmumsetzungen der letzten Jahre bringen wichtige Hinweise für das Design künftiger Programme und Instrumente.

  • Das Programmdesign beeinflusst die Programmnutzung (s. Hammer 1999: ABM und das Multi-Pocket-Budget-Problem. In: Forum Arbeit, Nr. 4/99, S. 10Ff, 1999).
  • Mit Ausnahme des Programms der Sozialen Teilhabe am Arbeitsmarkt hatten alle Programme das Problem, dass sie sehr schleppend angelaufen sind, die Planzahlen nur schwer erreichbar bzw. unter Änderung des Programmdesigns erreichbar waren. Und immer waren die Zielgruppendefinitionen sehr restriktiv in der Handhabung. Bei Programm Soziale Teilhabe waren die Platzzahlen schneller realisiert als in anderen Programmen, allerdings unter Umständen deshalb, weil die Programmbedingungen nicht eingehalten wurden.
  • Für künftige Instrumente oder Programme sollte nicht ausschließlich über die Zielgruppendefinition, sondern auch über die Förderquote gesteuert werden.
  • Künftige Programme und Instrumente sollten Steuerungsmöglichkeiten gegen Creaming vorsehen.Die Ursachen dafür sollten ausgewertet werden.
  • Es gibt Jobcenter mit sehr hohen Abbruchquoten: Was ist da falsch gelaufen? Welche Qualität und Nutzen hatten hier die Betriebsakquisiteure, die für die passgenaue Zusteuerung von Arbeitslosen zu Arbeitgebern zuständig waren, und die Coaches , die für die Stabilisierung und Abbruchvermeidung verantwortlich sind?
  • Die Politik muss der örtlichen Ebene (z. B.über den SGB II Beirat) auch die entsprechenden Ermessensräume für Entscheidungen geben.
  • Angesichts nicht immer zu vermeidenden Abbrüche ist die Dauer des Leistungsbezugs das bessere Zugangskriterium zu Programmen und Instrumenten als die Dauer der Arbeitslosigkeit.
  • Aktuell wird im Koaliationsvertrag ein Förderbedarf für 150.000 Personen gesehen. Auch ist wieder ein eng begrenzter Personenkreis vorgesehen. 150.000 ist allerdings eine Bruttozahl. Würde man jahresdurchschnittich 37.500 Eintritte in einer 4-jährigen Legislatur annehmen, dann wäre es per Saldo weniger Plätze als bisher. Berücksichtigt man die beiden auslaufenden Programme (ESF-LZA-Programm, Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt mit 30.000 bzw. 20.000 Plätzen) msste der Bedarf entsprechend erhöht werden auf 200.000.
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